Inleiding

In deze paragraaf geven wij aan welke instrumenten wij gebruiken om de financiële positie van de gemeente in het oog te houden. Twee keer per jaar – bij de programmabegroting en bij de jaarstukken - behandelen we met behulp van kengetallen acht deelgebieden die van belang zijn om risico's tegemoet te treden. Het bewust omgaan met deze onderwerpen en het benutten van sturingsmogelijkheden om de financiële positie gunstig te beïnvloeden is in Utrecht al enige jaren een vanzelfsprekend proces.

Met ingang van de Programmabegroting 2016 is een vijftal verplichte financiële kengetallen geïntroduceerd op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording (regeling 20-15-0000387198 van het ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijkrelaties de dato 9 juli 2015). Het zijn cijfers die helpen bij de beoordeling van de financiële positie. Deze kengetallen kennen geen normering maar zijn bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. In de Begroting 2016 hebben wij deze verplichte kengetallen voor het eerst opgenomen in de paragraaf ‘Weerstandsvermogen en risicobeheersing’. Met ingang van de Programmabegroting 2017 hebben wij alle kengetallen logischerwijs samengebracht in de Utrechtse paragraaf ‘Weerbaarheid en wendbaarheid’, waar ze van samenhang en duiding worden voorzien.

Hierna bespreken wij eerst de maatstaven voor weerbaarheid en vervolgens die voor wendbaarheid. Voor de herkenbaarheid geven we eerst de tabel weer met de landelijk verplichte kengetallen en hun meetwaarden voor Utrecht.

Kengetallen Besluit begroting en Verantwoorden (BBV)

De kengetallen uit bovenstaande tabel zijn verplicht conform het Besluit begroting en Verantwoording van het ministerie van BZK. Deze kengetallen zijn verder in deze paragraaf in samenhang met de overige kengetallen beschreven en van duiding en sturingsmogelijkheden voorzien.

Weerbaarheid

Weerbaarheid heeft te maken met veerkracht of het vermogen om onverwachte financiële klappen op te vangen en bestand te zijn tegen de impact van bestaande risico’s. Over het algemeen zien we de eerste jaren een lichte afname van de financiële weerbaarheid, gevolgd door stabilisering. Belangrijke factor daarbij is de toename van de onderhanden werk-positie van de grondexploitaties met bijbehorende risico's. We slagen erin de overige risico's terug te dringen . Nadat de omvangrijke bezuinigingsopdrachten van de afgelopen jaren nagenoeg allemaal gerealiseerd waren, hebben we nu te maken met een omvangrijke taakstellende bezuinigingsopdracht in het sociale domein. De ontwikkelingen worden in enige mate versterkt door een afname van bestemmingsreserves, wat ook tot uiting komt in een lagere solvabiliteitsratio. Hierna bespreken we vier onderwerpen voor wat betreft hun bijdrage aan de weerbaarheid.

Reservepositie, eigen vermogen

1.1 Ratio weerstandsvermogen
Zie ook paragraaf ‘Weerstandsvermogen en Risicobeheersing' hierna. De ratio weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin wij in staat zijn om tijdelijk risico’s op te vangen zonder dat het beleid moet worden gewijzigd. De algemene reserve vormt de directe weerstandscapaciteit om risico’s af te dekken. Daarnaast is sprake van indirect weerstandsvermogen in de vorm van onbenutte belastingcapaciteit en de post 'onvoorzien'.

Formule: (Ratio weerstandsvermogen = Beschikbare weerstandscapaciteit / ’benodigde weerstandscapaciteit)

Maatstaf
De maatstaf vloeit voort uit de Nota ‘Risicomanagement en weerstandsvermogen 2015 – 2018’ (pdf, 498 kB). De ratio weerstandsvermogen wordt stabiel op 1,0 gehouden.

Tabel 1.1: Ratio weerstandsvermogen

Stand van zaken
De ratio weerstandsvermogen van Utrecht was bij de VJN 2017 gelijk aan 1,04. Bij de begroting 2018 is de benodigde weerstandscapaciteit opnieuw beoordeeld. Voornamelijk door de vrijval van het fonds decentralisaties, maar ook in combinatie met enkele overige ontwikkelingen nam de benodigde weerstandscapaciteit toe (met 6,9 miljoen euro) tot 67,8 miljoen euro. In 2018 neemt het weerstandsvermogen ten opzichte van de VJN af doordat de risico's in hun totaliteit toenemen, maar de beschikbare weerstandscapaciteit relatief nog meer toeneemt (met 10,2 miljoen euro).

Sturingsmogelijkheden
Door middel van actieve risicobeheersing bij het aangaan van financiële en juridische verbintenissen en in de werkprocessen en door zekerheden te stellen bij kredietverstrekking worden bestaande risico's verminderd en nieuwe zoveel mogelijk beperkt. Hiermee werken wij doorlopend aan een toereikend weerstandsvermogen zodat wij minder beroep hoeven doen op de algemene risicoreserve, hetgeen de weerbaarheid ten goede komt.

1.2 Relatieve omvang van de programmareserves

In deze Programmabegroting vindt u in de bijlagen de stand van de reserves gespecificeerd.
Naast de algemene reserve zijn ook de programmareserves onderdeel van het eigen vermogen van de gemeente en ligt hierin weerbaarheid besloten. De bestemming van programmareserves kan nog door de raad worden aangepast mocht dit nodig zijn; bijvoorbeeld om in te spelen op een financiële crisissituatie. Dat laatste geldt voor zover er nog geen contractuele verplichtingen zijn aangegaan. Reserves ter dekking van kapitaallasten zijn hiervan uitgezonderd. De totale omvang van de programmareserves fluctueert maar is in de regel voldoende groot zodat een vast bestanddeel ruimte biedt voor herbestemming.

Maatstaf
We volgen het verloop van de bestemmingsreserves in relatie tot het totaal van de jaarlasten. Bij een toename gaan we ervan uit dat ook de weerbaarheid die besloten ligt in de betreffende reserves toeneemt.

Formule: [totaal van de programmareserves begin jaar gedeeld door totaal van de exploitatielasten, uitgedrukt in % ]

Tabel 1.2: Relatieve omvang programmareserves

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken

De weerbaarheid in de vorm van programmareserves neemt sinds 2016 af en blijft vanaf 2019 op een stabiel niveau. De belangrijkste oorzaak van de afname is het in uitvoering nemen van projecten uit de investeringsprogramma’s Bereikbaarheid, Stedelijke ontwikkeling en Masterplan onderwijs. Daarnaast is het risico-deel van de reserve 'Decentralisatie sociaal domein' voor een bedrag van 13,0 miljoen euro vrij gevallen uit de bestemmingsreserve en opgenomen in de risicoparagraaf. Ook hebben wij begin 2017 de reserves doorgelicht met als uitkomst dat 3,559 miljoen euro vrij kon vallen ten gunste van het financiële beeld bij de voorjaarsnota. De daling van de begrotingstotalen voor de lasten in de jaren 2017 t/m 2021 zorgt daarentegen voor een stijging van de relatieve omvang (een zogenaamd noemer-effect), hetgeen de weerbaarheid ten goede komt.

Sturingsmogelijkheden
Omvangrijke programmareserves zijn gunstig voor de weerbaarheid maar anderzijds verkleinen ze de beleidsruimte. Met het oog op optimalisering van de sturingsruimte werken wij volgens de Nota ‘Reserves en voorzieningen 2014 – 2018’ (pdf, 203 kB). Daarin is ervoor gekozen om zo weinig mogelijk begrotingsmiddelen vast te leggen in reserves. De spelregels zorgen voor een afweging bij het instellen van reserves en de omvang ervan.

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteit geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het totale balanstotaal. Het eigen vermogen van de gemeente bestaat volgens artikel 42 van het BBV uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten.

Formule:
[totale eigen vermogen einde jaar gedeeld door het totaal van de passiva einde jaar, uitgedrukt in %]

Maatstaf

Dit kengetal is bedoeld om de gemeentelijke financiële positie inzichtelijker te maken en de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten. Hoe hoger de ratio, des te gunstiger voor de financiële weerbaarheid.

Tabel 2 : Solvabiliteitsratio

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken

De solvabiliteitsratio van Utrecht bedroeg per eind 2016 ruim 33%. Hoewel per die datum nog geen vergelijkingscijfers beschikbaar zijn ligt dit naar verwachting rond het landelijke gemiddelde.
De solvabiliteitsratio laat een daling zien naar een niveau van rond de 25% per eind 2019, waarna deze stabiliseert. Deze daling wordt veroorzaakt door de tot en met 2019 verwachte negatieve exploitatiesaldi.
Zie ook het overzicht EMU-saldo en de geprognosticeerde balansen in de bijlagen bij deze begroting.

Kengetal grondexploitaties

Kenmerkend voor grondexploitaties is dat de looptijd ervan lang is. Hoe verder inkomsten in de toekomst liggen, des te meer rentekosten en risico's dit met zich meebrengt. Ieder jaar rapporteren wij bij de voorjaarsnota en bij de tweede bestuursrapportage over de actuele stand en prognoses in het MeerjarenPerspecief van de grondexploitaties Binnenstedelijk, Leidsche Rijn respectievelijk Stationsgebied. Daarin volgen wij de variabelen die van belang zijn voor de financiële resultaten: programma/projecten, planning, prijs, parameters, projectkosten en programmarisico's (de zes P's). Ook bevatten de peilstokken gevoeligheidsanalyse op basis van verschillende ‘slecht weer’- scenario’s.

Formule: [(niet in exploitatie genomen bouwgronden + bouwgronden in exploitatie) / totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Maatstaf
Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale baten. Als maatstaf hanteren we de omvang van de onderhanden werken, vermeerderd met de niet in exploitatie genomen gronden, als absoluut bedrag ten opzichte van het totaal van de baten (vóór reserves). Hoe lager de uitkomst, hoe gunstiger voor de financiële weerbaarheid. Een uitkomst van 10% of hoger beschouwen we als kwetsbaar.

Tabel 3: Kengetal grondexploitaties

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Bedragen zijn in miljoenen euro's

*de jaren 2016 en 2017 zijn in overeenstemming gebracht met de definitieve jaarcijfers 2016 respectievelijk het MPSO 2017.

Stand van zaken

De eerste jaren blijft de relatieve waarde van de gezamenlijke grondexploitaties nog net onder de kwetsbare stand van 10%. Naarmate de uitvoeringsfase van plannen vordert en projecten kunnen worden opgeleverd en administratief afgesloten, neemt het relatieve aandeel onderhanden werken af en daarmee ook de financiële risico’s. De kosten gaan uit voor de baten. Een uitgebreide toelichting van de grondexploitaties, inclusief 'slecht-weer-scenario's' staat in Meerjaren Perspectief Stedelijke Ontwikkeling: Utrecht 2017 MPSO.

Sturingsmogelijkheden
Contractuele zekerheden beperken het risico op nog te ontvangen baten, maar 100% zekerheid is niet te geven. Aangezien kosten vóór de baten uitgaan streven we er doorlopend naar om kosten zo laat mogelijk te maken en baten zo spoedig mogelijk te realiseren, maar de sturingsruimte is beperkt. Bij onzekerheid over de mogelijkheid gemaakte kosten terug te verdienen verlagen we het begrote saldo van de betreffende grondexploitatie. Bij een negatieve grondexploitatie leidt dit automatisch tot een voorziening. Daarnaast zijn wij in staat risico's op te vangen door middel van ingebouwde financiële buffers.

Robuuste begroting

4.1 Structurele exploitatieruimte (BBV)
Dit kengetal is van belang voor de beoordeling van de structurele ruimte om de lasten te blijven dragen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten.

Formule: [(structurele baten -/- struct. lasten) + (structurele onttrekkingen -/- structurele stortingen reserves) / totale baten vóór reserves]

Maatstaf
Een positieve uitkomst van dit kengetal houdt in dat het structurele deel van de begroting voldoende ruimte biedt om de lasten te blijven dragen.

Tabel 4.1: Structurele exploitatieruimte

Stand van zaken
De prognose van de uitkomst is licht negatief. Dit komt doordat wij behoedzaam zijn met het begroten van structurele baten en structurele onttrekkingen aan reserves. Daarentegen worden structurele lasten en stortingen begroot zodra ze te voorzien zijn. Deze begrotingsdiscipline heeft een verlagend effect op de uitkomst.

Sturingsmogelijkheden
Met behulp van meerjarenplannen zetten wij de benodigde middelen voor omvangrijke projecten af tegen de gespaarde middelen in bestemmingsreserves. Daarnaast werken we in de regel met kapitaallastenreserves voor de dekking van kapitaallasten gedurende de hele levensduur. Zodoende zorgen we ervoor dat investeringen van nu zo weinig mogelijk beslag leggen op toekomstige begrotingsmiddelen.

4.2 Stabiele begroting
Als gevolg van gewijzigde economische omstandigheden, kortingen in het gemeentefonds en herdefiniëring van gemeentelijke taken, waren wij de afgelopen jaren genoodzaakt tot structurele bezuinigingen. Het is altijd van groot belang dat deze taakstellingen zo snel mogelijk van concrete maatregelen worden voorzien.

Maatstaf
Als maatstaf gebruiken we het criterium dat voorkomende bezuinigingen bij de voorjaarsnota van realiseerbare maatregelen moeten zijn voorzien.

Stand van zaken
In de voorjaarsnota 2017 zijn knelpunten in kaart gebracht en voorzien van oplossingen. Bij één onderwerp is een taakstellende bezuiniging opgenomen, namelijk het verwachte tekort op bijstandsuitkering (BUIG). Door een nieuwe verdeelsystematiek is de rijksuitkering voor de bijstandsverstrekking onvoldoende om onze kosten te dekken. Het verwachte tekort loopt op tot 12 miljoen euro structureel. Door het nemen van maatregelen gericht op uitstroom uit de bijstand, lobby richting het rijk en het inzetten op verbetering van het verdeelmodel en de werking van het vangnet verwachten we van dit tekort een kwart (3 miljoen euro) vanaf 2020 op te kunnen lossen. Het resterende tekort hebben we gedekt ten laste van de algemene middelen. Over de voortgang en het succes van de maatregelen rapporteren wij in de komende voorjaarsnota’s en bestuurlijke rapportages. Verder zijn er geen openstaande taakstellingen meer in de begroting verwerkt.

Sturingsmogelijkheden
Afgesproken bezuinigingen moeten tijdig worden gerealiseerd zodat de financiële resultaten niet onder druk komen.

4.3 Financieel evenwicht
Financieel evenwicht is één van de voornaamste criteria waarop de Provincie onze begroting beoordeelt. Tot 2014 was het criterium voor financieel evenwicht een ‘sluitende begroting’. Dit houdt in dat de structurele lasten financieel gedekt zijn met structurele baten en dat de begroting over een periode van vier jaar geen tekorten bevat. Sinds 2014 is het nieuwe landelijke gemeenschappelijk toezichtkader ‘Kwestie van evenwicht’ van kracht. Het nieuwe criterium is ‘structureel en reëel evenwicht’. Dit houdt in dat de Provincie toetst op kwaliteit en plausibiliteit van de begroting en meerjarenraming, waarbij het realiteitsgehalte en de volledigheid van de geraamde baten en lasten worden getoetst.

Maatstaf
Onze maatstaf sluit aan bij de hiervoor genoemde toezichtcriteria van de Provincie Utrecht. Een begroting die voldoet aan de toetsingscriteria van de provincie leidt tot repressief toezicht. Dit houdt in dat wij de begroting direct kunnen uitvoeren zonder goedkeuring vooraf door de provincie.

Stand van zaken
De begroting 2018-2021 is meerjarig in evenwicht. Op basis van de meerjarenbegroting 2017-2020 heeft de provincie besloten om de gemeente Utrecht te plaatsen onder terughouden (repressief) toezicht. Dit betekent dat aan de provinciale toetsingscriteria voor financieel evenwicht is voldaan. Bij voorjaarsnota 2017 hebben wij voor de jaren 2018-2021 een sluitend meerjarig beeld vastgesteld. Wij verwachten dan ook dit jaar aan de toetsingscriteria van de Provincie te voldoen.

Wendbaarheid

Wendbaarheid heeft te maken met hoe flexibel we zijn in onze begroting en bedrijfsvoering om snel te kunnen inspelen op de actualiteit. Ondanks een begrotingstotaal van bijna anderhalf miljard euro zijn de bestedingen slechts voor een relatief beperkt deel beïnvloedbaar. Belangrijke reden is de omvang van de wettelijke taken en een relatief klein eigen belastinggebied. Na de gunstige ontwikkeling in de afgelopen jaren, zien we nu een lichte daling van de financiële wendbaarheid. Belangrijkste oorzaak is een intensivering van de uitgaven voor de groei van de stad met als gevolg een toename van de schuldpositie en daarmee ook de rentelasten. Maar deze blijven nog voldoende en meerjarig onder de gestelde maximum-normen. Door het aantrekken van de economie zullen nieuwe aanbestedingen naar verwachting duurder uitpakken dan tijdens de afgelopen periode van laagconjunctuur. De geleidelijke overgang van vaste naar tijdelijke personele contracten bij nieuwe aanstellingen heeft een gunstig effect op de wendbaarheid in de bedrijfsvoering. Met de lokale lasten bevindt Utrecht zich op een gunstige positie onder het landelijk gemiddelde.
Hierna bespreken we vier onderwerpen die van belang zijn voor de financiële wendbaarheid.

Schuldpositie, vreemd vermogen

Voor een uitgebreide toelichting verwijzen wij u naar de paragraaf Financiering in deze programmabegroting.

Leningen brengen meerjarige rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe lager die druk, hoe groter de vrije ruimte en dus hoe wendbaarder de begroting. In 2013 hebben wij onze liquiditeitsprognoses verder verbeterd en heeft uw raad een viertal maatstaven voor schuldnormering vastgesteld, namelijk: schuldquote, rentedruk, renterisico en EMU-referentiewaarde. Het kengetal ‘Netto schuldquote’ is vanuit het BBV sinds de begroting 2016 verplicht gesteld.

5.1a Netto schuldquote (BBV)
5.1b Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen (BBV)
De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van het volume van de eigen inkomsten. Als de inkomsten stijgen neemt de mogelijkheid om schulden af te lossen toe. Omdat bij verstrekte leningen er onzekerheid kan bestaan of ze allemaal terug worden betaald, wordt de berekening van de netto schuldquote opgenomen zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden.

Netto schuld wordt gedefinieerd als het saldo van:

• lang- en kortlopende schulden en
• lang- en kortlopende financiële activa en vorderingen.

Deze waarden zijn van de gemeentelijke balans af te lezen.

Formule netto schuldquote: [totaal van de financiële vaste activa gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Formule netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen: [totaal van de financiële vaste activa met uitzondering van kapitaalverstrekkingen gedeeld door totaal van de baten vóór reserves, uitgedrukt in %]

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Als maatstaf adviseert de VNG 130% als maximum norm te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Wij hanteren in Utrecht de lagere maatstaf van 100% voor de netto schuldquote.

Tabel 5.1: Netto schuldquote en netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Stand van zaken
In de periode 2018 t/m 2021 wordt een oplopende schuldquote verwacht, maar hij blijft alle jaren voldoen aan bovengenoemde norm van VNG (130%) en die van Utrecht (100%). Als gevolg van de groei van de stad neemt de schuld toe, omdat wij voor investeringen aanvullende financiering nodig hebben (zie ook ontwikkeling EMU-saldo elders in deze begroting). Het effect hiervan op de schuldquote wordt echter versterkt doordat het begrotingstotaal aan baten voor bestemming in meerjarenperspectief afneemt van circa 1,4 miljard euro in 2017 naar circa 1,3 miljard euro in 2021 (een zogenoemd ‘noemer-effect’).

Sturingsmogelijkheden
Door verkoop van overtollig geworden gemeentelijk eigendom wat gefinancierd is met vreemd vermogen, kunnen leningen afgelost worden en verbetert de schuldpositie. Bij toekomstige investeringsbeslissingen maakt het begrote effect op de netto schuldquote deel uit van de afwegingen.

5.2 Renterisico-norm
Op het moment dat nieuwe leningen moeten worden aangetrokken voor (her)financiering of in het geval renteherziening van toepassing is, lopen we renterisico. Door een goede spreiding van de langlopende leningenportefeuille houden wij de afhankelijkheid van de rentestand zo klein mogelijk.

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. In de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) is bepaald dat gemeenten bij herfinanciering per jaar renterisico mogen lopen ter grootte van maximaal 20% van het begrotingstotaal aan lasten. Volgens die wettelijke norm zou in 2018 voor gemeente Utrecht een renterisico van circa 295 miljoen euro aanvaardbaar zijn (zie ook de Financieringsparagraaf). Zelf hanteren wij echter een stringentere norm die niet verbonden is aan het begrotingstotaal maar aan de omvang van de leningenportefeuille. Het daarbij geldende percentage is maximaal 10%.

Tabel 5.2: Renterisico-norm

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
In Utrecht voldoen we ruimschoots aan de wettelijke norm van 20%. Ook voldoen we meerjarig aan de strengere Utrechtse maatstaf van 10%.

Sturingsmogelijkheden
Door een goede spreiding van de leningenportefeuille willen wij de afhankelijkheid van de rentestand op één bepaald moment zo klein mogelijk houden.

5.3 Rentedruk
Leningen aangaan brengt rentelasten met zich mee die drukken op een deel van de exploitatiebegroting. Hoe groter de schulden, des te groter het deel van de begroting dat bestemd is voor rentelasten en hoe minder flexibel de begroting wordt.

Formule: [rentedruk = netto rentelasten gedeeld door totaal van de lasten (vóór reserves), uitgedrukt in %]

Maatstaf
Een laag percentage is gunstig voor de financiële wendbaarheid. Een gangbare maatstaf bij grote gemeenten is 4% voor het aandeel van de rentelasten in de totale begroting.

Tabel 5.3: Rentedruk

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
Naast de huidige rentelasten op bestaande leningen, houden wij veiligheidshalve ook rekening met toekomstige stijging van de rente, herfinanciering en uitbreiding van de leningenportefeuille voor toekomstige investeringen. Met inbegrip van genoemde veiligheidsmarge voldoen wij ruimschoots aan de gangbare maatstaf voor gemeenten.

Sturingsmogelijkheden
Door enerzijds te sturen op het totaal van de externe financiering en anderzijds op beheersing van het renterisico door middel van spreiding van de leningenportefeuille, houden wij de rentedruk zo laag mogelijk.

5.4 EMU-referentiewaarde
In Europees verband stuurt het Rijk op beheersing van het begrotingstekort op maximaal -3,0% van het Bruto Binnenlands Product (BBP). Hierbij is enige jaren geleden becijferd dat -0,5% van dit EMU-saldo voor rekening komt van decentrale overheden. Op basis van dit laatste percentage werd op macroniveau een tekortnorm vastgesteld. Tot en met 2015 werd vanuit deze macronorm in de jaarlijkse rijkscirculaires van het Gemeentefonds ook een doorrekening gemaakt naar een maximaal toegestaan gemeentelijk tekort, de zogenoemde individuele referentiewaarde. Met ingang van 2016 wordt alleen nog de macronorm voor alle decentrale overheden gezamenlijk vastgesteld. Voor 2017 bedraagt de macronorm maximaal -0,3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP).
Bij benadering kan worden becijferd welke omvang het gemeentelijke EMU-tekort zou mogen hebben. In 2015 bedroeg de macronorm nog de bovengenoemde -0,5% van het BBP waarbij de referentiewaarde voor Utrecht uitkwam op 56 miljoen euro. Een macronorm van -0,3% BBP leidt dan tot een gemeentelijke waarde van circa 35 miljoen euro voor 2017.
Over de macronorm voor 2018 en voor 2019 is op Rijksniveau nog geen besluit genomen. De kans bestaat dat deze verder neerwaarts zal worden bijgesteld. In afwachting van nadere besluitvorming is in onderstaande tabel vooralsnog doorgerekend met de waarde voor 2017.
De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) voorziet in een sanctiemechanisme indien de EMU-macronorm structureel wordt overschreden. Op dit moment zijn op Rijksniveau nog geen sancties bepaald.

Berekeningswijze
De EMU-referentiewaarde is het relatieve aandeel van de gemeente Utrecht in het voor alle gemeenten gezamenlijk maximaal toegestane EMU-saldo. Dit bedrag hanteren we als indicatieve norm.

Tabel 5.4: EMU-referentiewaarde

Bedragen zijn in miljoenen euro's

Stand van zaken
Op basis van de geactualiseerde EMU- c.q. liquiditeitsprognose zal gemeente Utrecht tot en met 2019 de geschatte referentiewaarde overschrijden. Aanvullende uitgaven voor investeringen en grondexploitaties spelen een belangrijke rol bij deze uitkomsten. Vanaf 2020 wordt naar verwachting binnen de referentiewaarde geopereerd.
De uitkomsten voor Utrecht zeggen niets over de landelijke uitkomst op macroniveau.

Sturingsmogelijkheden
Bij het nemen van besluiten rondom nieuwe investeringen maken wij ook het effect op het EMU-saldo inzichtelijk om de uitkomst hiervan mee te laten wegen in de definitieve beslissing.

Bedrijfsvoering, flexibiliteit in personele contracten

Dit kengetal geeft een indicatie van het tempo waarin we bij financiële tegenwind terug kunnen naar lagere personele lasten. De manier waarop wij werken aan de organisatie is beschreven in paragraaf ‘Bedrijfsvoering’ van deze begroting. Wendbaarheid is een belangrijke doelstelling, zowel voor de werkprocessen, als voor de informatievoorziening en de inzetbaarheid van de medewerkers.

Maatstaf
Het kengetal wordt bepaald aan de hand van het aandeel tijdelijke contracten inclusief inhuur in verhouding tot de totale personele capaciteit. Voor de definities sluiten we aan bij het landelijk platform ‘Vensters voor bedrijfsvoering’. We onderscheiden daarbij drie hoofdgroepen van personeel, naargelang de mate waarin financiële verplichtingen de begroting meer of minder wendbaar maken: dienstverbanden en arbeidscontracten voor onbepaalde tijd respectievelijk dienstverbanden en contracten voor bepaalde tijd en tenslotte inhuur van derden. Deze laatste twee rekenen we tot de tijdelijke contracten.

Formule: [som (fte met contracten voor bepaalde tijd + fte inhuur) / som (fte met contracten voor onbepaalde tijd + fte met contracten voor bepaalde tijd + inhuur), uitgedrukt in %]

Stand van zaken
Gemeten wordt inhuur en tijdelijke contracten als geheel. Het aandeel inhuur daalt de afgelopen jaren; het aandeel tijdelijke contracten vertoont een stijging. Er is een toename bij de instroom van personeel. Nieuwe werknemers worden eerst aangesteld voor bepaalde tijd.

Tabel 6: Relatieve aandeel tijdelijke contracten plus inhuur

Sturingsmogelijkheden
Om de personele bezetting mee te laten bewegen met de benodigde capaciteit is flexibiliteit in de bedrijfsvoering nodig. Tegelijkertijd werken we actief aan de vermindering van externe inhuur.

Meerjarig onderhoud kapitaalgoederen

Toereikende onderhoudsbudgetten zorgen ervoor dat wij als gemeente financieel in staat zijn om onze kapitaalgoederen op een aanvaardbaar niveau te onderhouden. Waar sprake is van oplopend achterstallig onderhoud geeft dit op termijn extra herstelkosten die de financiële wendbaarheid kunnen beperken. Het onderhoud van de kapitaalgoederen op basis van de actuele meerjaren onderhoudsprogramma’s lichten wij toe in de paragraaf 'Investeringen en onderhoud kapitaalgoederen' van deze programmabegroting. De meerjaren kadernota’s betreffen de Kaderbrief Vastgoed 2017 (pdf, 420 kB) en het Meerjarenperspectief Utrechts Vastgoed 2017 (pdf, 994 kB) respectievelijk de Nota Onderhoud Kapitaalgoederen openbare ruimte 2016-2019 ‘Buiten gewoon op orde’ (pdf, 2 MB).

Maatstaf
Als maatstaf hanteren we het criterium dat de bestaande budgetten voor de komende vier jaren toereikend zijn om de kapitaalgoederen op het door de gemeenteraad vastgestelde onderhoudsniveau te brengen of te houden conform de hiervoor genoemde kadernota’s. Voor Utrechts vastgoed hanteren wij de NEN 2767 normering, score 3: redelijk. Voor de openbare ruimte streven we naar economisch rationeel beheer, waarbij we voorrang geven aan het wegwerken van de meest prioritaire achterstand. Uitgangspunt is dat het totaal van de achterstand niet toeneemt.

Stand van zaken

Vastgoed
Om het vastgoed op een in de Kaderbrief vastgoed bepaald kwaliteitsniveau te behouden wordt gewerkt volgens de afspraken, die zijn vastgelegd in de Utrechtse Onderhoudsmethode 2013 (UOM). Dit biedt de gemeente als gebouweigenaar genormeerde handvaten om op strategisch niveau te sturen op de instandhouding van de kwaliteit van het vastgoed. Het gaat hier om eigenaarsonderhoud. Het geplande onderhoud voor de komende jaren wordt geprognotiseerd in een (Duurzame) Meerjarige Onderhouds Prognose ((D)MJOP). We verwachten dat we voor het einde van 2017 voor alle panden in permanent beheer een (D)MJOP hebben. Zoals is gemeld bij de Voorjaarsnota 2017 is in het kader van het onderzoek naar de oorzaken van het tekort op het programma Vastgoed de vastgoedbegroting volledig opnieuw opgebouwd. De gedane voorstellen bij de Voorjaarsnota voor oplossingsmogelijkheden voor het tekort zijn gebaseerd op de nieuw opgebouwde begroting van kosten en opbrengsten, waarbij voor een deel van de panden het onderhoud op basis van normbedragen is verwerkt en thans nog niet (volledig) op basis van voornoemde (D)MJOP’s.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte
In 2009/2010 heeft een investeringsimpuls plaatsgevonden van 28 miljoen euro. Conform afspraak is deze impuls in zeven jaar terugbetaald. In 2017 heeft de laatste terugbetaling van de onderhoudsimpuls 2009/2010 van 4 miljoen euro plaatsgevonden. In 2018 is er een budget van 18,9 miljoen euro beschikbaar voor de vervangingsinvesteringen. Met het prioriteringssysteem zijn er voor 2018 groot onderhoud projecten in de openbare ruimte geselecteerd. Bij de Voorjaarsnota 2017 is besloten dat ten opzichte van de oorspronkelijke raming van het project wal- en kluismuren een bijstelling nodig is van 12 miljoen euro, als gevolg van prijsontwikkelingen, complexiteit van de werkzaamheden en specifieke maatregelen. Met deze bijstelling kunnen we naar verwachting de werkzaamheden afronden aan de gehele Oudegracht en Nieuwegracht en het eerste deel (rak 21) van de Kromme Nieuwegracht.
In de aanloop naar de – in 2019 vast te stellen - nieuwe Nota Onderhoud kapitaalgoederen openbare ruimte (2020-2023) zullen wij uiteraard de kapitaalgoederen weer periodiek onder de loep nemen.

Sturingsmogelijkheden

Vastgoed
De ambitie is om het gemeentelijk vastgoed, conform Programma Utrechtse Energie en Uitvoeringsprogramma energiezuinige gemeentelijke gebouwen klimaatneutraal te maken. Er wordt maximaal ingezet op de afname van het energiegebruik en op de opwekking van duurzame energie op en om de gebouwen.

Het op pandniveau volledig klimaatneutraal maken van de totale vastgoedportefeuille heeft een onrendabele top die niet binnen de huidige financiële kaders kunnen worden terugverdiend. Daarom geven we prioriteit aan het verduurzamen van de niet-monumentale panden gebouwd voor 1992. Na 1992 zijn namelijk de duurzaamheidseisen in het Bouwbesluit aangescherpt, waardoor het hoogste rendement te behalen valt bij investeringen in panden van voor 1992. De investeringen in bestaande bouw worden terugverdiend door hogere huurinkomsten, eventueel subsidies en/of de lagere energielasten.

Door onderhoudsplanningen goed op elkaar af te stemmen, slim aan te besteden en te kiezen voor duurzaamheid beogen wij de efficiënte inzet en optimale benutting van de beschikbare onderhoudsbudgetten nog verder te verbeteren.

Kapitaalgoederen in de openbare ruimte

Bij onze aanpak in de openbare ruimte staan veiligheid, bereikbaarheid van de stad en het economisch belang altijd voorop. Door technische beheersystemen en inspecties waarbij wordt bezien of nog wordt voldaan aan de normen van wet- en regelgeving weten we wanneer onderhoud noodzakelijk is. Wij continueren de aanpak in 2018 waarbij we achterstallig onderhoud weg werken. Het actuele meerjaren onderhoudsprogramma staat beschreven in de nota Onderhoud Kapitaalgoederen openbare ruimte 2016-2019: ‘Buiten gewoon op orde’.

Lokale lasten

Hoe hoger de lokale lasten, hoe minder mogelijkheden een gemeente heeft voor verdere verhoging, hetgeen van invloed is op de wendbaarheid van de begroting. We hanteren twee kengetallen die elk de positie weergeven van Utrecht ten opzichte van een gemiddelde.

8.1 Belastingcapaciteit (BBV, bron: circulaire gemeentefonds)
Het kengetal belastingcapaciteit is een wegens BBV verplicht kengetal. Het drukt de Utrechtse lasten uit in een percentage van het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Een laag percentage als uitkomst is gunstig voor de nog beschikbare belastingcapaciteit.
Daarbij tellen kleine gemeenten even zwaar mee als grote doordat het uitgaat van het ongewogen landelijk gemiddelde.

8.2 Kengetal lokale lasten (bron: COELO)
Het kengetal lokale lasten vergelijkt de Utrechtse lokale lasten met die van de 36 grootste (100.000+) gemeenten. Met de uitkomst wordt een rangorde aangegeven van duur naar goedkoop. Bij dit kengetal tellen gemeenten met een groot aantal inwoners zwaarder mee doordat wij uitgaan van het gewogen gemiddelde.

Tabel 8: Belastingcapaciteit en kengetal lokale lasten meerpersoonshuishoudens

Bedragen zijn in duizenden euro’s

Stand van zaken
De lokale lasten voor meerpersoonshuishoudens liggen in Utrecht in 2018 rond het gemiddelde van alle Nederlandse gemeenten. Utrecht is de afgelopen jaren met de hoogte van de lokale lasten in rangorde gedaald (= relatief minder duur) ten opzichte van de 36 grootste gemeenten. Hoewel de woningwaarden stijgen is de gemiddelde woz-waarde lichtelijk gedaald, wat de daling in de aanslag onroerende-zaakbelasting verklaart.

Sturingsmogelijkheden

Het effect van een eventuele belastingverhoging op de wendbaarheid van de gemeentefinanciën is relatief beperkt. Gemeenten nemen na de decentralisatie van 2015 circa 30 procent van de totale overheidsuitgaven voor hun rekening, terwijl het aandeel lokale belastingen in de totale belastingopbrengst onder de drie procent ligt. Het aandeel van de lokale belastingen in de totale inkomsten van gemeenten bedroeg in 2016 5%.^[1] De mogelijkheid om de lasten te verhogen wordt deels bepaald door de landelijke macronorm voor onroerendezaakbelasting en deels door politiek inhoudelijke afwegingen. Ook de mate waarin leges en retributies kostendekkend zijn kan een sturingsmogelijkheid zijn.

De afgelopen tijd zijn de mogelijkheden voor een herziening van de gemeentelijke belastingen nader onderzocht. Kern is het vergroten van het lokale heffingengebied via een verbreding van de OZB en de mogelijkheid van het invoeren van een ingezetenenheffing. Kleinere belastingen, zoals de hondenbelasting en de reclamebelasting, worden mogelijk afgeschaft. Het nieuwe Kabinet, dat naar verwachting in de tweede helft van 2017 zal aantreden, beslist samen met het Parlement over het invoeren van deze belastingplannen.

1. Bron: Raad voor de financiële verhoudingen; rapport Eerst de politiek, dan de techniek; januari 2017

[1] Bron: Raad voor de financiële verhoudingen; rapport Eerst de politiek, dan de techniek; januari 2017.